Centraliser ou décentraliser, voilà la question

L’une des principales questions auxquelles doivent répondre les autorités gouvernementales en ce qui a trait à la gouvernance concerne évidemment le partage des pouvoirs avec les différents paliers territoriaux. Deux options fondamentalement contradictoires s’offrent à elles: centraliser ou décentraliser.

Les objectifs des réformes gouvernementales

En raison de la grande diversité des structures et des cultures politiques et administratives qui caractérise les destinations touristiques, il n’existe pas de modèle type de centralisation ou de décentralisation. Les stratégies de réformes internes n’en poursuivent pas moins plusieurs objectifs communs:

• des services publics plus efficaces et efficients;
• une flexibilité de gestion accrue par le recours plus fréquent à la délégation;
• le renforcement de la responsabilité et du contrôle;
• le développement de l’approche-client;
• l’amélioration des relations entre les divers paliers administratifs.

Toutes les destinations veulent réaliser de meilleures performances sur les plans national et international. Aussi, les administrations centrales cherchent-elles à garder un niveau de contrôle élevé sur les dépenses et les revenus. Un objectif qui a cependant pour conséquence de heurter les administrations locales qui demandent, de leur côté, une plus grande liberté d’action. Ces tensions sont à la base des revendications décentralisatrices dans de nombreux pays.

Les tendances décentralisatrices ont conduit à des ajustements structurels dans la majorité des destinations. Bien que les raisons qui les ont motivés varient, les principaux types d’ajustements touchent les réorganisations territoriales et la réforme de l’État.

Les réorganisations territoriales et la réforme de l’État: un grand pas vers la décentralisation

Les réorganisations administratives ont pris différentes formes selon les pays. Certaines sont d’envergure et se sont produites surtout dans des pays assez fortement centralisés. C’est le cas, par exemple, du Royaume-Uni qui, en raison de la création de parlements régionaux (Écosse, pays de Galles et Irlande du Nord), a engagé un processus de réorganisation administrative de l’État.

C’est le cas également de l’Espagne où les compétences législatives et administratives des régions ont été révisées pour tenir compte des réalités culturelles et linguistiques propres à certaines d’entre elles. L’Espagne est ainsi passée de la centralisation à la décentralisation. Sa constitution définit maintenant le statut et la compétence de chaque région et énumère les fonctions assumées par les régions et celles qui sont exclusives à l’État.

Les fonctions non énumérées demeurent la responsabilité de l’État tant qu’elles ne sont pas revendiquées par les régions. La répartition des compétences peut, en outre, être modifiée par jurisprudence du tribunal constitutionnel. Les communes ont, en théorie, de nombreuses fonctions. Ces dispositions font qu’un nombre grandissant de domaines sont soumis à des législations différentes d’une région à l’autre.

D’autres pays ont créé un nouveau palier au niveau régional (ou intermédiaire). Ainsi, la France, de pair avec sa Politique de décentralisation, a institué un niveau régional élu. De son côté, la Finlande a mis en place un nouveau palier au niveau régional en reconnaissant les associations volontaires de communes. Le rôle de l’administration provinciale dans ce pays a été revu pour en tenir compte. D’autres pays membres de l’Union européenne ont aussi réformé leurs administrations régionales en raison cette fois de la mise en place, par l’Union, de nouveaux programmes en matière de développement régional.

Le renforcement ou la création de ces paliers intermédiaires n’est pas sans susciter un certain débat sur la coordination des actions publiques. Il semble que dans plusieurs cas, il se crée des niveaux qui se superposent et s’enchevêtrent. Plusieurs questionnent la cohésion des actions qui résulteront de décisions prises dans les territoires.

Par exemple, lors de consultations sur la réforme de l’État au Royaume-Uni, les partenaires touristiques se sont montrés sceptiques en regard de l’efficacité des actions de promotion du tourisme du Royaume-Uni dans cette nouvelle structure décentralisée. Au contraire, ils envisagent le risque d’une plus grande confusion et craignent que les microrégions soient tentées de «marcher» seules. Pour pallier cette critique, l’administration nationale du tourisme a développé une politique touristique où les rôles de toutes les instances (nationales, provinciales, régionales, locales, intervenants privés) sont clairement définis.

La diminution du nombre de régions touristiques, une tendance confirmée

Dans cette foulée de décentralisation, de plus en plus de destinations revoient à la baisse leur nombre de régions touristiques. Par exemple, la Nouvelle-Zélande et l’Australie du Sud procèdent actuellement au regroupement de leurs régions, alors que l’Australie de l’Ouest a déjà réduit le nombre de ses régions de 11 à 4. La tendance canadienne évolue également dans ce sens:

• l’Alberta est passée de 14 régions en 1995 à seulement 6 en 2004;
• l’Ontario regroupe ses 12 régions en 7 zones de destination pour la commercialisation à l’étranger;
• la Colombie-Britannique reconnaît 6 régions touristiques.

Centraliser pour mieux contrôler

Certains pays – le Japon ou plusieurs États du sud de l’Europe, par exemple – possèdent un mode de fonctionnement plutôt centralisé. Mais en fait, le degré de centralisation varie énormément d’une destination à l’autre et selon les champs de compétences concernés. Cependant, dans tous les cas, le pouvoir législatif n’est jamais partagé et reste une responsabilité exclusive du gouvernement national.

Le pouvoir réglementaire des autorités provinciales ou régionales se limite à leurs domaines de compétence. Ceux-ci ne disposent donc pas d’un pouvoir général de réglementation. Leurs compétences ne sont généralement pas inscrites dans la constitution. Elles sont plutôt édictées dans le cadre d’une législation spécifique.

Conclusion

À l’heure actuelle, les réformes entreprises par les gouvernements tendent vers une décentralisation des pouvoirs. En effet, on accorde aux régions de plus en plus de responsabilités dans le développement de leur industrie touristique régionale, tout en leur accordant une place importante dans la planification du tourisme au niveau national, ce qui entraîne, croit-on, une meilleure cohérence dans les efforts.

Cependant, la tendance à la décentralisation n’est pas sans engendrer quelquefois une tension entre l’administration nationale – qui cherche à exercer un contrôle global en vue d’atteindre une plus grande cohérence des politiques – et les administrations nationales, régionales ou locales qui cherchent, quant à elles, à accroître leur autonomie afin de répondre pleinement aux besoins locaux.

L’interdépendance croissante qui existe entre les différents niveaux d’administration ajoute à la difficulté pour les États de résoudre cette tension entre la tentation d’imprimer une direction centrale forte (au risque d’une trop grande uniformité) et celle de laisser une grande autonomie aux administrations infranationales (au risque d’une trop grande variété).

Ces préoccupations soulèvent des questions fondamentales concernant les rôles les plus appropriés que doit jouer chaque niveau d’administration et les mécanismes qui procureront les meilleurs résultats pour l’amélioration de la croissance touristique.

La clé du succès passe avant tout par la définition claire des rôles et responsabilités de chacun, et ce, en l’inscrivant dans des textes législatifs afin d’éviter les duplications et les dérapages. De plus, la diminution du nombre des régions, territoires ou zones touristiques devient un élément important afin de faciliter la coordination et le rôle des organismes régionaux et locaux.

Voir aussi:

– Qu’est-ce que la gouvernance?

Sources:
– OCDE, «La gestion publique à travers les différents niveaux d’administration».
– Couture, Maurice. «Vers une nouvelle politique touristique du Québec. Portrait, tendances et pratiques en matière de gouvernance en tourisme: les enjeux et défis pour un modèle adapté au Québec», juin 2004.
– Select Committee on Culture, Media and Sport. «The Structure and Strategy for supporting tourism, fourth report», United Kingdom Parliament, [www.parliament.the-stationery-office.co.uk/pa/cm200203/cmselect/cmcumeds/65/6503.htm], février 2004.